国有土地上使用权可以通过出让或者划拨的方式进行流转，出让需要相对人支付相应的对价，划拨要求行政机关是出于公共利益的考量。如果以出让的方式流转国有土地使用权的，该案件应当属于行政诉讼还是民事诉讼？

网友咨询：
国有土地使用权出让合同，当发生争议时，应当提起民事诉讼还是行政诉讼？

北京中伦（武汉)律师事务所秦大海律师解答：

关于国有土地使用权出让合同纠纷，属于行政诉讼还是民事诉讼的问题，实践中法院有不同的裁判观点，即使是最高院也作出过相反的裁判，在此进行观点展示。

1、国有土地使用权出让合同纠纷属于民事诉讼

国有土地使用权出让合同系当事人双方协商订立，遵循平等、自愿、有偿原则；国有土地使用权出让合同双方当事人权利义务对等。其次《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权出让合同纠纷作为民事案件审理，《民事案件案由规定》也包含了建设用地使用权出让合同纠纷，因此应当属于民事诉讼。

2、国有土地使用权出让合同纠纷属于行政诉讼

依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议。从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第十七条　土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。

未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

秦大海律师解析：

关于行政诉讼还是民事诉讼的问题，不同的认定会导致不同的法律后果，如果认定为行政诉讼，适用行政起诉时效，如果认定为民事诉讼，适用民事诉讼时效。

起诉期限与诉讼时效都属于期间问题，两者虽具有一定的共性但也存在诸多不同之处，两者性质不同、期间变化不同、起算时间不同、价值取向以及立法目的均不相同。行政诉讼的起诉期限属于除斥权性质，是一个固定期间，不存在中止、中断的情形，除非有正当事由并由人民法院决定，才可以对被耽误的法定期限予以延长；诉讼时效期间为可变期间，存在中断、中止的问题，只要具有法定事由，便可将其中止、中断和延长。

《行政诉讼法》

第四十六条　公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

《民法典》

第一百八十八条 向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。

诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是，自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护，有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。

秦大海律师执业25年，擅长公司、股权、投资合作、房地产、经济合同纠纷等业务。