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限期拆除公告不属于行政诉讼受案范围
2022年05月27日 法妞问答律师

  裁判要旨

  1. 限期拆除公告是人民政府采用公告形式将限期拆除决定的内容予以公示,并非独立行政行为,对当事人的权利义务不产生实际影响,故当事人针对该行为提起的诉讼,不属于人民法院行政诉讼的受案范围,一审法院依法应当裁定驳回其起诉。

  2. 一审法院对限期拆除公告进行实体审理并作出判决不当,二审法院予以指出。鉴于一审法院对限期拆除公告进行实体审理并未侵害当事人的合法权益,且当事人的本意也是对限期拆除公告的内容提出异议,为了更好地保护当事人的合法权益,同时也节约司法资源,二审法院对本案的审理不再局限于限期拆除公告的性质及可诉性,亦包括该公告内容的合法性。

  文书标题及案号

  标题:北京市第一中级人民法院行政判决书

  案号:(2022)京01行终24号

  当事人信息

  上诉人(一审原告)北京唯Z生态农业有限公司,住所地北京市延庆区沈家营镇沈家营村村民委员会院内。

  法定代表人周*润,执行董事。

  委托代理人郑*华,北京君嘉律师事务所律师。

  被上诉人(一审被告)北京市延庆区刘斌堡乡人民政府,住所地北京市延庆区刘斌堡乡刘斌堡村。

  法定代表人闫*峰,乡长。

  委托代理人范*峰,北京市延庆区刘斌堡乡人民政府工作人员。

  委托代理人李*静,北京静言律师事务所律师。

  被上诉人(一审被告)北京市延庆区人民政府,住所地北京市延庆区湖北西路1号。

  法定代表人于*,区长。

  委托代理人王*山,北京市延庆区司法局工作人员。

  委托代理人范*,北京市延庆区司法局工作人员。

  诉讼记录

  上诉人北京唯Z生态农业有限公司(以下简称唯Z公司)因限期拆除公告及行政复议一案,不服北京市延庆区人民法院作出的(2021)京0119行初45号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,于2021年2月22日公开开庭审理了本案。上诉人唯Z公司的委托代理人郑*华,被上诉人北京市延庆区刘斌堡乡人民政府(以下简称刘斌堡乡政府)的委托代理人范*峰、李*静,被上诉人北京市延庆区人民政府(以下简称延庆区政府)的委托代理人王*山、范*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

  案件基本情况

  一审法院经审理查明:2020年10月18日,刘斌堡乡政府执法人员根据北京市规划和自然资源委员会(以下简称北京规自委)下发的创建基本无违建乡镇图斑,对位于北京市延庆区刘斌堡乡刘斌堡村(以下简称刘斌堡村)大古山前(韩家洼地)进行现场检查,发现该地块上搭建了养殖棚及管理用房,涉嫌违法建设,遂予以立案调查。刘斌堡乡政府制作了现场检查笔录、现场勘验笔录、现场拍照取证,并向北京市规划和自然资源委员会延庆分局(以下简称规自延庆分局)调取了涉案地块规划图(规划为生态混合区)、现状图(现状为可调整果园),同时委托测绘公司对建筑物进行测量,形成了房屋面积测绘技术报告书。同日,刘斌堡乡政府对刘斌堡村村民委员会书记兼村主任卢兴勇制作了询问笔录,卢兴勇称涉案地块由村委会租给朱正海,朱正海建设了养殖棚后于2012年又转租给了唯Z公司,唯Z公司又建设了一部分养殖房,涉案建筑未办理审批及规划许可证。同日,刘斌堡乡政府对于淑琴制作了询问笔录,于淑琴称其系朱正海之妻,朱正海于2017年10月去世,租赁合同系朱正海与唯Z公司签订,院内最西北侧的彩钢房、西南侧的彩钢棚、南侧的大棚及养殖房系唯Z公司搭建,其余系朱正海租赁给唯Z公司前搭建,朱正海搭建的建筑所有人为于淑琴,具体租赁合同中有明细,上述建筑物未经过审批,未取得规划手续。同日,刘斌堡乡政府向规自延庆分局作出《案件协查通知单》。同年10月20日,规自延庆分局出具《关于北京唯Z生态农业有限公司在刘斌堡乡刘斌堡村所建房屋规划审批情况的函》(京规自延函〔2020〕677号,以下简称677号函),内容为唯Z公司建设的总面积约为523.72平方米的建筑至今为止未经规划行政许可。同月25日,唯Z公司作出书面《申辩材料》,申辩唯Z公司于10月22日收到了京延刘斌堡乡告字〔2020〕0002号告知书,该告知书认定唯Z公司的设施以及大古山的生猪养殖设施是违建,是完全错误的认定。同月27日,刘斌堡乡政府作出《权利义务告知书》(京延刘斌堡乡告字〔2020〕0003号),并于同日向唯Z公司法定代表人周*润邮寄送达。

  同年11月5日,刘斌堡乡政府呈请案件审核并进行集体讨论。同月12日,刘斌堡村村民委员会向刘斌堡乡政府出具证明,内容为唯Z公司从未向该村提交过农业设施备案材料申请,也未在该村办理过农业设施备案。同年12月9日,刘斌堡乡政府作出京延刘乡限拆字〔2020〕0040号4《限期拆除决定书》(以下简称40号限拆决定),并于同年12月10日在涉案现场张贴。

  同年12月9日,刘斌堡乡政府作出京延刘乡限拆公告字〔2020〕第0002号《限期拆除决定公告》(以下简称被诉限拆公告),内容为:当事人:唯Z公司,案由:违法建设。2020年10月18日,根据北京规自委下发创建基本无违建乡镇图斑,经刘斌堡乡政府执法人员实地调查核实,你(单位)的建筑物疑似违法建设,遂予以立案调查。经查:你(单位)在刘斌堡村大古山前(韩家洼地)搭建的建筑物,具体为:建设的养殖棚及养殖用房等建筑物,共3处,西侧第一处为砖混结构房屋,东西长20.15米、南北长6.12米,占地面积123.32平方米;西南角为简易结构彩钢棚,东西长4.37米、南北长29.07米、占地面积127.04平方米;南侧为砖混结构房屋,东西长56.94米、南北长6.26米、占地面积256.45平方米(其中西侧第一间房屋为2层,东西长7.02米、南北长6.26米、建筑面积87.9平方米),总占地面积606.81平方米、总建筑面积523.72平方米。通过677号函确定以上建筑至今为止未经规划行政许可,根据2019年4月28日施行的《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定,搭建上述建筑物均应依法向规划部门申请办理乡村建设规划许可证。以上建筑物持续至今违反城乡规划的事实始终存在,属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、证据照片、协查认定函及复函、询问笔录等材料为证。你(单位)搭建违法建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定,影响了本市城市规划管理秩序,依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定,本行政机关决定:限你(单位)自公告之日起15日内自行拆除上述违法建设,并接受复查。逾期未拆除的,由本行政机关将依法强制拆除,如由执法机关实施强制拆除,依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定,强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用,以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担;当事人逾期不缴纳的,执法机关可依法加处滞纳金。

  唯Z公司不服被诉限拆公告,于2020年12月15日向延庆区政府申请行政复议,请求撤销刘斌堡乡政府于2020年12月9日作出的被诉限拆公告。延庆区政府于2020年12月23日受理后,经审查,于2021年2月3日作出延政复〔2020〕第71号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定),决定维持被诉限拆公告。唯Z公司亦不服,向法院提起行政诉讼,请求撤销被诉限拆公告及被诉复议决定。

  另查,2021年1月12日,北京市延庆区农业农村局向刘斌堡乡政府作出《关于北京唯Z生态农业有限公司是否办理过农业设施备案手续的复函》(以下简称延庆农业局复函),内容为:“经我局查阅档案,刘斌堡乡北京唯Z生态农业有限公司未办理过设施农业用地备案相关手续”。同月15日,涉案建筑物被拆除。

  再查,2012年唯Z公司与朱正海签订了《租赁合同》,约定朱正海将延庆刘斌堡大古山前(韩家洼地)74.5亩土地出租给唯Z公司,出租前地上附着物及相关设施归朱正海所有,由唯Z公司无偿使用,唯Z公司在租赁土地上修建的各类设施、房(棚)等建筑物归唯Z公司所有。

  2021年9月1日,一审法院作出一审判决认为:《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定,在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》(2011年4月1日起施行)第四条第一款规定,乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作,制止和查处乡村违法建设。《北京市禁止违法建设若干规定》(2020年11月15日起施行)第三条第二款规定,乡镇人民政府根据职责具体组织、协调本行政区域内违法建设的制止和查处工作。本案中,涉案建设位于北京市延庆区刘斌堡乡区域范围内,刘斌堡乡政府对辖区内的违法建设具有查处的法定职权。同时,依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款之规定,延庆区政府作为刘斌堡乡政府的上一级地方人民政府,依法负有相应的行政复议职责。

  关于涉案建设是否为违法建设。《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定,本市行政区域全部为规划区;第二十九条第一款规定,本市依法实行规划许可制度,各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划,依法取得规划许可;第三款规定,城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设;农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设;第九十一条第一款规定,本条例所称的各项建设工程,指新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程;第九十二条第一款规定,本条例所称的违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程,以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。本案中,唯Z公司未提交证据证明涉案建筑的建设获得规划行政主管部门审批,且依法取得了规划许可。唯Z公司主张涉案建筑为农业设施,并非违法建设。法院认为,依据土地利用现状图,涉案建筑占地类别不属于设施农业用地,另参考国土部门与农业部门联合下发的关于设施农用地的规范文件,包括《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发〔2010〕155号,已失效)及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号,已失效)及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规〔2019〕4号)的相关规定,设施农用地项目应该履行相应的备案手续,唯Z公司未提供相关证据证明涉案土地履行了设施农用地备案手续,其主张涉案建筑属于设施农业建设,仅以涉案建设实际用于农业为由主张涉案建设不属于违法建设,不能成立,另唯Z公司未举证证明其存在信赖利益,法院不予支持。唯Z公司主张其租赁土地前已有部分建筑物,刘斌堡乡政府未查清违建建筑所有人。法院认为,刘斌堡乡政府对朱正海之妻于淑琴制作的询问笔录中陈述了三处建筑的方位,并系唯Z公司所建设,唯Z公司起诉状中亦陈述被诉限拆公告及被诉复议决定中所列建筑物系唯Z公司于2014年投资建设的蛋鸡和生猪养殖等农业设施。唯Z公司现作为涉案建筑物的所有人和管理人,未取得规划部门出具的规划许可手续和相应的设施农用地备案手续,不能改变涉案建筑物系违法建设的性质。综上,刘斌堡乡政府认定涉案建筑物属违法建设并无不当。

  关于延庆农业局复函,唯Z公司主张刘斌堡乡政府在被诉限拆公告作出前未查明备案属程序违法,刘斌堡乡政府认为被诉限拆公告并未依据该复函作出。法院认为,刘斌堡乡政府在作出被诉限拆公告前,已审查了涉案建筑占地类别,结合其调查的结果能够认定涉案建筑属于违法建筑,故对于唯Z公司的主张,法院不予采纳。

  刘斌堡乡政府发现涉案建设后,依法履行了现场检查勘验、谈话询问、送达等程序,经核实确认后作出被诉限拆公告,认定事实清楚,程序合法适当。

  延庆区政府的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确且程序无不当之处。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定,判决驳回唯Z公司的诉讼请求。

  上诉人唯Z公司不服,上诉至本院,请求判决撤销一审判决,撤销被诉限拆公告及被诉复议决定。其上诉理由如下:一、被上诉人刘斌堡乡政府没有“限期拆除”的权限,不具备作出40号限拆决定的主体资格。二、被上诉人刘斌堡乡政府所作40号限拆决定认定事实不清、证据不足。(一)被上诉人刘斌堡乡政府关于上诉人在刘斌堡村大古山前(韩家洼地)搭建“养殖棚及养殖用房等建筑物,共3处”的认定与事实不符。(二)上诉人搭建的“养殖棚及养殖用房等建筑物”均为进行设施农业项目经营所用蛋鸡和生猪养殖等设施农业项目所用设施,不属非法建设。三、上诉人的设施均建于2014年前后,不属于2019年4月28日施行的《北京市城乡规划条例》规定的“新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物”,不属于第二十九条第一款所称的“建设工程”,故该条例第二十九条第一款和第七十五条第一款均不适用于本案,被上诉人刘斌堡乡政府制作40号限拆决定引用法律不当。四、被上诉人延庆区政府作为复议机关,复议维持40号限拆决定违反《中华人民共和国行政复议法》。五、一审法院依据被上诉人没有引用的法律规定判决驳回上诉人的诉讼请求应属适用法律不当。六、刘斌堡乡政府的具体行政行为是40号限拆决定,而不是被诉限拆公告,一审法院不审查40号限拆决定的合法性,却对被诉限拆公告进行审查并判决驳回唯Z公司的诉讼请求,审理程序严重违法。

  被上诉人刘斌堡乡政府、延庆区政府请求驳回上诉,维持一审判决。

  在法定举证期限内,唯Z公司向一审法院提交的证据如下:《租赁合同》,证明唯Z公司承租土地是用于设施农业用途。

  在法定举证期限内,刘斌堡乡政府向一审法院提交的证据如下:1.现场检查笔录;2.现场勘验笔录;3.测绘技术报告书;4.现场证据照片;5.创建基本无违建乡镇图斑、规划图、现状图;6.立案审批表;7.询问笔录(刘斌堡村村民委员会);8.卢兴勇、吴俊峰身份证;9.询问笔录(于淑琴);10.于淑琴身份证;11.租赁合同;12.案件协查通知单;13.677号函;14.申辩材料;15.权利义务告知书;16.送达回证;17.案件呈批表;18.集体讨论记录;19.40号限拆决定;20.送达回证;21.被诉限拆公告;22.延庆区政府网站截图;23.结案报告;24.证明;25.延庆农业局复函;26.执法人员证件。证据1、2、3、4、5、7、8、9、10、11、12、13、14、19、21、22、24、25证明:2012年11月唯Z公司承租位于刘斌堡村大古山前(韩家洼地)涉案地块后,在该地块内搭建建筑物共3处,此建设既未经规划行政许可,也未办理过设施农业用地备案相关手续,唯Z公司搭建上述建筑物未依法办理乡村建设规划许可证,应认定上述建筑物属于乡村违法建设,刘斌堡乡政府有权就此作出限期拆除决定。以上全部证据证明履行程序合法。

  在法定举证期限内,延庆区政府向一审法院提交的证据如下:1.行政复议申请书及邮寄凭证;2.补正材料及邮寄凭证,证据1、2均证明唯Z公司向我单位提出行政复议申请并提交证据材料。3.延庆农业局复函,证明唯Z公司未办理设施农用地备案相关手续;4.行政复议申请材料补正通知书及送达回证;5.行政复议答复通知书及送达回证;6.行政复议决定书及送达回证;7.行政复议补正通知书审批表;8.行政复议申请处理审批表;9.行政复议案件结案呈报表,证据4-9证明我单位依法作出行政复议决定。

  上述证据均经庭审质证,一审法院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称证据规定)第五十四条规定认为,唯Z公司提交的证据具有真实性,形式上符合证据规定中规定的证据要求,法院予以采纳,但无法证明其土地性质、用途,法院对其证明目的不予采信。刘斌堡乡政府提交的证据21系本案被诉行政行为,不能作为证据使用。其他证据形式上均符合证据规定中规定的要求,内容真实,与本案具有关联性,法院予以采信。延庆区政府提交的证据6中的被诉复议决定系本案被诉行政行为,不能作为证据使用。其他证据形式上均符合证据规定中规定的要求,内容真实,与本案具有关联性,法院予以采信。

  上述证据全部随案卷移送本院。本院查阅了一审卷宗,并经审查核实,本院认为,刘斌堡乡政府提交的证据25、延庆区政府提交的证据3均为延庆农业局复函,该复函形成于被诉行为之后,不能作为证明被诉行为合法性的证据。对各方当事人提交的其余证据,本院同意一审法院的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。

  本院另查明:一、40号限拆决定内容与被诉限拆公告内容相同;二、唯Z公司提交的行政复议申请书中载明以下内容:“复议请求:撤销京延刘乡限拆公告字〔2020〕第0002号决定书”“事实与理由:1.限拆公告中所列建筑物系……”;三、唯Z公司向一审法院提交的起诉状中载明以下内容:“案由:唯Z公司不服京延刘乡限拆公告字〔2020〕第0002号决定书及延政复字〔2020〕第71号复议决定书,为此提出行政诉讼。”“诉讼请求:1.撤销京延刘乡限拆公告字〔2020〕第0002号决定书;2.撤销延政复字〔2020〕第71号复议决定书;3.复建非法拆除有关农业设施或者支付复建费用,并且赔偿复建期间的损失。”一审庭审中唯Z公司明确表示“诉讼请求按照起诉状中第一项和第二项诉讼请求主张,第三项诉讼请求删除。”

  裁判分析过程

  本院认为:上诉人主张刘斌堡乡政府的具体行政行为是40号限拆决定,一审法院不审查该决定的合法性,却对被诉限拆公告进行审查并判决驳回唯Z公司的诉讼请求,审理程序严重违法。对此本院认为,唯Z公司在起诉状中载明的“案由”“诉讼请求”均是针对“京延刘乡限拆公告字〔2020〕第0002号决定书”,根据该文号,结合唯Z公司在行政复议申请书、诉状中载明的相关内容及一审庭审中的相关陈述,可以认定唯Z公司在行政复议申请书及起诉状中所称的“京延刘乡限拆公告字〔2020〕第0002号决定书”,是指“京延刘乡限拆公告字〔2020〕第0002号《限期拆除决定公告》”,即被诉限拆公告。故,唯Z公司是针对被诉限拆公告提起行政复议及行政诉讼,而非40号限拆决定,一审法院根据唯Z公司的起诉,将被诉限拆公告作为被诉行政行为进行审理正确。唯Z公司的该部分上诉理由不能成立。因被诉限拆公告是刘斌堡乡政府采用公告形式将40号限拆决定的内容予以公示,并非独立行政行为,对唯Z公司的权利义务不产生实际影响,唯Z公司针对该行为提起的诉讼,不属于人民法院行政诉讼的受案范围,依法应当裁定驳回其起诉。一审法院对被诉限拆公告进行实体审理并作出判决不当,本院予以指出。鉴于一审法院对被诉限拆公告进行实体审理并未侵害当事人的合法权益,且唯Z公司的本意也是对被诉限拆公告的内容提出异议,为了更好地保护当事人的合法权益,同时也节约司法资源,本院对本案的审理不再局限于被诉限拆公告的性质及可诉性,亦包括该公告内容的合法性。

  唯Z公司主张涉案建设均为设施农用地项目,不属于违法建设,但根据在案证据可以认定,涉案建设未依据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发〔2010〕155号)、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发[2014]127号)及《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规〔2019〕4号)等相关规定,履行设施农用地项目审批或备案等手续;同时,亦未依据《北京市城乡规划条例》的规定取得建设工程规划许可证。故,刘斌堡乡政府对涉案建设具有进行调查、处理的法定职责。刘斌堡乡政府在查明涉案建设属于违法建设的基础上,根据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款责令上诉人限期拆除,具有事实及法律依据。

  综上,上诉人关于涉案建设并非违法建设、被上诉人责令限期拆除违法等主张不能成立的上诉理由不能成立,其关于撤销一审判决等上诉请求,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下:

  裁判结果

  驳回上诉,维持一审判决。

  二审案件受理费50元,由上诉人北京唯Z生态农业有限公司负担(已交纳)。

  本判决为终审判决。

来源:北京行政裁判观察

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