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减损权益与增加义务在行政诉讼原告资格判断中的适用浅析
2021年09月22日 法妞问答律师

  我国行政诉讼的提起需原告具备法定条件,其中原告诉讼的主体资格问题在行政诉讼司法实践中尤为突出,人民法院以原告不具有诉讼主体资格为由对案件不予实体审理予以驳回的情形不在少数。2021年新《行政处罚法》在明确行政处罚概念的同时,赋予了行政处罚减损权益与增加义务的形式判断,在具体丰富行政处罚内涵的同时也在一定程度能够为行政领域的其它问题适用提供参考。以下结合行政诉讼原告资格判断中减损权益、增加义务的适用问题进行简要浅析。

  一、《行政诉讼法》中的利害关系

  《行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。该规定对行政诉讼原告资格问题进行了规范,强调依法具有行政诉讼原告资格的主体应当是行政行为的相对人、或与该行政行为具有厉害关系的其他各类主体。这里无论是作为还是不作为的行政行为,一般情况下行政行为的相对人是比较明显容易判断的,无论是行政处罚、行政许可、行政确认还是行政登记、行政裁决等情形,多数情况都具有明确的行政相对人,故而该情形下相对人依法提起行政诉讼在原告资格问题的判断上无有疑难。但是,在其他情形下,人民法院将依照上述规定的利害关系对提起诉讼的主体是否享有原告资格进行判断,比如涉及对利害关系的解释,对利害关系具体情形的适用。

  《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定,有下列情形之一的,属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”:(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;(二)在行政复议等行政程序中被追加为第三人的;(三)要求行政机关依法追究加害人法律责任的;(四)撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的;(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的;(六)其他与行政行为有利害关系的情形。该司法解释从六个方面对行政诉讼法二十五条第一款中涉及的利害关系进行了具体详细的列举式规范,包括行政行为涉及的新权利的影响、行政程序中涉及的其他当事人、行政请求行为、行政机关作出的行为、维护自身权益的投诉行为及其他情形。前五种列举比较详细具体,较容易判断,第六种情形则出现以概念解释概念的情形,用其他解释其他,当然也是为将来解释留有余地为司法实践具体判断释放空间。虽然上述司法解释规范列举了五种大的类别,但面对复杂的司法实践,其规范依然不足以应对。能够对利害关系的解释进行抽象化,并将该抽象化的情形与司法实践结合,能够较好的适用于司法实践,比如以减损权益和增加义务作为判断因素,值得探究。

  《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定,有下列情形之一的,属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”:(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;(三)行政行为的内容客观上不可能实施;(四)其他重大且明显违法的情形。该规定是对《行政诉讼法》第七十五条涉及的确认无效判决中重大且明显违法的具体规范。其中第二项规定,减损权利或者增加义务的情形属于该处规制的范畴。这里是司法解释对减损权利、增加义务概念的规范性的司法适用。这里只规范了减损权利,没有适用权益的概念,无法涵盖利益涉及的情形,一定程度上还不能很好的对诉权资格的更多情形予以囊括,相比较而言,减损权益的表述涵盖的内容更加丰富。

  二、《行政处罚法》中的减损权益与增加义务

  2021年新《行政处罚法》第二条规定,行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。该规定为新《行政处罚法》专门就行政处罚概念进行的规范。过去一直以来,行政处罚领域中,行政处罚的概念众说纷纭,不一而足,没有统一明确的适用标准,致使行政处罚适用不一致不协调的问题比较突出,新法对行政处罚的概念予以明确,不仅为行政处罚领域的司法适用提供了具体规范,同时,行政法其他领域亦可对该概念进行借鉴,尤其是行政诉讼原告资格判断中的利害关系情形的司法认定问题。

  减损权益强调了行政行为对相对人、其他主体权利和利益的一种侵害,可能表现为剥夺、限制等情形,具体影响着其他行政主体的权利和利益,就此而言,减损权益从一个比较完整的角度就可能对行政主体产生影响的行政行为进行了抽象的规范,该规制亦比较容易与司法实践相结合,司法适用性强。

  增加义务强调了行政行为主体通过各种作为或者不作为的方式对其他行政主体权利和利益的实际影响。权利的享有表明一定主体所具有的为一定行为或者不为一定行为的可能性,而增加义务则与此相反,给予了相关主体更重的责任,导致这些主体在享有权利的同时负担更为严苛的义务,需要自身以更多的作为或者不作为来参与行政管理活动,无形之中使得各类行政主体承担更重的注意义务,增加了行政活动的成本。故而,增加义务的形式从另一个角度对行政主体与行政行为之间的关系进行了抽象化的连接。增加义务与减损权益共同适用,能够以一种抽象的规范指导司法实践中利害关系情形的判断。

  三、司法适用

  1.限制权利与增加义务。原告倪志春诉被告龙江镇人民政府要求政府办理五险一金系列案,人民法院认为,起诉人登记立案时没有向本院提供其与龙江镇政府存在用工关系的有效劳动合同等证据。起诉人与龙江镇政府不存在直接的隶属和用工关系。本案中龙江镇政府未对起诉人作出任何具体行政行为。起诉人没有向本院提供龙江镇政府对其作出过限制权利、增加义务的行政行为的证据材料。起诉人也没有向本院提供龙江镇政府存在应作为而不作为的证据材料。起诉人不符合行政诉讼法关于原告应是行政行为相对人或相关人的条件。龙江镇政府与起诉人间不存在任何行政法律事实关系。龙江镇政府不是起诉人的直接用人单位,没有为起诉人办理“五险一金”的义务。龙江镇政府不是“五险一金”的办理机关,不具有办理“五险一金”的权限。龙江镇政府不是本案适格被告。

  2.法律上利害关系。上诉人马树丰因诉肃宁县人民政府要求撤销东答集(宅基)字第1412327号土地使用权证书一案,人民法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条就具体行政行为的利害关系人的行政诉讼诉权问题作了进一步的规定,即与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。本案中,从马树丰起诉提交的证据材料看,不能证实马树丰与肃宁县人民政府的颁证行为具有法律上的利害关系。

  3.对合法权益明显不产生实际影响。再审申请人丁淑娟因其诉南昌市城乡规划局复函一案,人民法院认为,本案中的《关于对确认西湖区十字街二期旧城(棚户区)改造项目用地范围符合城市总体规划的复函》,系南昌市国土资源局针对南昌市西湖城市建设投资发展有限公司《关于请求确认十字街二期旧城(棚户区)改造项目用地范围符合城市总体规划的请示》作出的复函,该复函的对象为南昌市西湖城市建设投资发展有限公司,对丁淑娟的合法权益明显不产生实际影响,丁淑娟既不是该复函的相对人,也不是该复函的利害关系人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”的规定,以及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第(八)项关于“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”的规定,原审裁定驳回丁淑娟的起诉,并无不当。虽然一审法院适用简易程序审理该案违反法定程序,但并未影响案件正确裁判。

  4.权属利害关系人。上诉人叶志国、孙坤因与被上诉人沅江市人民政府、沅江市地方海事处行政处理及行政赔偿一案,人民法院认为,本案的争议焦点在于叶志国、孙坤在本案中是否具有原告主体资格。本案中,自叶志国将船驶入沅江水域后,沅江市砂管办对涉诉船只进行了编号,沅江市砂石市场整治指挥部向叶志国送达了《关于进一步规范和加强采砂工程船定点停靠管理工作的通知》,且两上诉人按要求将181号船停靠在白沙渡口。上述事实表明,上诉人为181号船的占有、使用和管理者,且被上诉人对此并无异议。关于是否存在查封扣押行为的问题。上诉人提供了盖有被上诉人公章的封条,已履行了初步的证明责任。且涉诉泵船的沉没与被上诉人要求的集中停靠行为有一定关系。故上诉人与被诉行政行为具有利害关系,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定,上诉人是本案的适格原告。原审法院以181号船只未登记在两上诉人名下,不是该船只的合法所有权人或权属利害关系人,不具有原告资格为由,裁定驳回叶志国、孙坤的起诉,不符合法律规定。

  5.行政行为的利害关系人。再审申请人张**因诉永胜县国土资源局(以下简称永胜县国土局)地矿行政许可一案,人民法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”、第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;……”及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;”的规定,当事人提起行政诉讼应当与被诉行政行为具有法律上的利害关系,申请人张**与被申请人永胜县国土局颁发给第三人的C5307222012017130124399号《采矿许可证》的行为没有法律上的直接利害关系。即不是该行政行为的相对人,也不是该行政行为的利害关系人。不具有对C5307222012017130124399号《采矿许可证》提起行政诉讼的原告主体资格。故原一、二审裁定驳回张**的起诉并无不当。张**的再审申请没有相应的事实及法律依据,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条(一)项规定的情形。

  四、结语

  以上简要梳理了行政诉讼中原告主体资格判断涉及的利害关系司法规范的具体情形,同时结合新《行政处罚法》中关于减损权益与增加义务具体内容对利害关系抽象判断进行了阐释,在此基础上简要分析了司法实践中目前关于行政诉讼利害关系判断的具体情形。由上述分析不难看出,司法实践中对利害关系的判断更多的停留在过去法律上的利害关系判断方式,当然,随着主观公权力、保护规范理论影响力的不断扩大,未来司法实践中结合该理论进行适用的情形可能更多。上述关于减损权益与增加义务二者抽象概述为从不同角度对行政诉讼中原告是否具有厉害关系的判断提供了一种全新的审视视角。随着新《行政处罚法》的适用,这种抽象规制能否促进利害关系判断的明确适用还需不断检验。

来源:怪兽法圈

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