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最高法判例:直接复议或起诉初始登记后的转移登记行为不具有复议或诉讼主体资格
2020年02月14日 法妞问答律师

  裁判要点

  土地登记案件中,与涉案土地存在权属争议的组织或个人,原本与该颁证行为有利害关系,具有复议申请人、原告资格。但是,如果该利害关系人对初始登记行为未申请行政复议或提起行政诉讼,仅对后来的换证行为或者主体变更登记行为申请复议或起诉的,因初始登记行为已经生效,土地权属已经明确,后来的换证行为或主体变更登记行为不可能侵犯其合法权益,该利害关系人与后来的换证行为或主体变更登记行为没有利害关系,不具有申请行政复议、提起行政诉讼的主体资格。

  裁判文书 

  中华人民共和国最高人民法院

  行 政 裁 定 书

  (2017)最高法行申5033号

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)广东省惠东县大岭镇大岭社区中心埔村民小组。

  负责人周辉球。

  被申请人(一审被告、二审被上诉人)广东省惠东县人民政府。

  法定代表人郭武飘。

  被申请人(一审被告、二审被上诉人)广东省惠州市人民政府。法定代表人麦教猛。

  原审第三人广东省惠东县国土资源局土地储备中心。

  法定代表人张显火。

  再审申请人广东省惠东县大岭镇大岭社区中心埔村民小组(以下简称中心埔村民小组)因诉广东省惠东县人民政府(以下简称惠东县政府)、惠州市人民政府(以下简称惠州市政府)及原审第三人惠东县国土资源局土地储备中心(以下简称土储中心)土地登记一案,不服广东省高级人民法院于2016年11月24日作出的(2016)粤行终1297号行政裁定,向本院申请再审。本院于2017年7月12日立案,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

  1975年间,惠东县氮肥厂(以下简称氮肥厂)经上级批准,依法分期征用农民集体土地112.33亩,后接管原县国营砖瓦厂用地140亩。1982年,氮肥厂经营不善,转产为惠东县水泥二厂(以下简称水泥二厂),原氮肥厂用地由水泥二厂接管使用。1989年11月28日和12月1日,惠东县政府向水泥二厂核发两本《国有土地使用证》,分别为惠东府国用字(1989)第13230200670、13230200671号土地使用证(以下分别简称为第13230200670号土地证、第13230200671号土地证)。其中,第13230200670号土地证总面积82359平方米,四至为:东至原大岭镇砖瓦厂、现住宅区,南至大岭镇农修厂,西至大岭镇水渠,北至公路;第13230200671号土地证总面积48870平方米,四至为:东至彭白公路,南至本厂生产区,西至大岭镇居民区,北至鸦鹊桥塘边。2007年初,中心埔村民小组决定规划利用位于大岭镇中心埔雁田、大鱼塘、大水田、埔地等四处土地时,与水泥二厂发生土地权属纠纷。中心埔村民小组多次交涉未果,遂于2007年11月27日,向惠东县政府提交《土地争议处理申请书》,请求将位于大岭镇中心埔雁田、大鱼塘、大水田、埔地四处约32亩土地确权归其所有。2009年7月2日,惠东县国土资源局作出《关于大岭镇中心埔村民小组对县水泥二厂土地权属争议问题的答复意见书》,主要内容为:涉案32亩土地已在1989年确权登记在水泥二厂名下,涉案土地归国家所有,使用权归水泥二厂,中心埔村民小组的请求缺乏事实和法律依据,不予支持。后,中心埔村民小组又多次向政府有关部门信访投诉。2011年4月8日,惠东县国土资源局作出《国土资源信访事项不再受理通知书》。中心埔村民小组不服,提起行政诉讼,惠州市中级人民法院于2011年6月20日裁定由惠东县人民法院立案受理。惠东县人民法院立案受理后,组织中心埔村民小组及其代理律师全昌春、惠东县国土资源局测绘队进行现场勘察,现场测绘结果为争议地面积共16042.39平方米,折合24.064亩。2011年11月2日,中心埔村民小组组长周辉球及代理律师全昌春等人在该土地权属争议界限图上签名确认。2011年11月16日,惠东县人民法院作出(2011)惠东法行初字第16号行政判决,驳回中心埔村民小组的诉讼请求。中心埔村民小组不服并上诉,惠州市中级人民法院于2012年5月18日作出(2012)惠中法行终字第25号行政判决,撤销(2011)惠东法行初字第16号行政判决,由惠东县政府对土地权属争议重新作出行政行为。2013年3月13日,惠东县政府作出惠东府行处字(2013)1号《土地权属争议调处申请不予受理决定书》(以下简称1号不予受理决定),决定不予受理。中心埔村民小组不服,再次起诉。2013年10月16日,惠州市中级人民法院作出(2013)惠中法行初字第24号行政判决,维持1号不予受理决定。中心埔村民小组不服并上诉,广东省高级人民法院于2014年2月24日作出(2014)粤高法行终字第28号行政判决,驳回上述,维持原判。该判决除确认一审行政判决查明的事实外,还查明:经惠东县国土资源局测绘队实地测绘,第13230200670号土地证已包含争议土地的四至和面积,即争议土地为第13230200670号土地证项下土地一部分。

  另查明,2009年6月30日,惠东县政府下发《惠东县淘汰落后水泥生产能力实施方案》,对水泥二厂实行政策性关闭,并收回第13230200670号土地证项下的划拨土地使用权。2009年11月16日,惠东县政府将收回的上述国有土地使用权重新登记在土储中心名下,并核发惠东国用(2009)第020253号《国有土地使用证》(以下简称第020253号土地证)。中心埔村民小组不服,申请行政复议。2015年10月28日,惠州市政府作出惠府行复(2015)82号行政复议决定,驳回复议申请。2015年11月5日,中心埔村民小组提起本案行政诉讼,请求撤销第020253号土地证。

  惠州市中级人民法院(2015)惠中法行初字第144号行政裁定认为,第020253号土地证系从第13230200670号土地证变更登记而来。涉案国有土地使用权重新变更登记在土储中心名下,并未损害中心埔村民小组的利益,影响其权利和义务的是第13230200670号土地证。中心埔村民小组只起诉后续变更登记行为,未对其产生实际影响的初始登记行为提起诉讼,不符合起诉条件。惠东县政府1989年12月1日核发第13230200670号土地证时,行政诉讼法尚未施行,不能适用行政诉讼法。中心埔村民小组请求撤销第020253号土地证没有法律依据,应予驳回。惠州市政府收到复议申请后,在法定期限内立案、审查,并以不符合受理条件为由作出复议决定,驳回复议申请,该复议决定事实清楚,适用法律正确,程序合法。中心埔村民小组的起诉,不属于行政诉讼受案范围,依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第(六)项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(八)项规定,裁定驳回中心埔村民小组起诉。中心埔村民小组不服,提起上诉。

  广东省高级人民法院(2016)粤行终1297号行政裁定认为,惠东县政府将第13230200670号土地证项下土地使用权收回后,重新登记在土储中心名下,核发第020253号土地证,重新发证行为与中心埔村民小组没有利害关系。故,中心埔村民小组起诉不符合法定起诉条件。惠州市政府收到复议申请后,在法定期限内立案、审查,认为收回土地使用权后的重新登记行为,与中心埔村民小组没有利害关系,该村民小组的复议申请不符合法定受理条件,决定驳回其复议申请,符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项的规定,应当予以支持。一审裁定驳回中心埔村民小组的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定驳回上诉,维持一审裁定。

  中心埔村民小组申请再审称:惠东县政府违法将涉案土地登记在水泥二厂名下并颁发土地证,后又变更登记至土储中心名下,侵犯申请人的合法权益。请求撤销一、二审裁定,撤销第020253号土地证。本案审查中,中心埔村民小组作为新证据提交一份新屋仔村民小组出具的书面证明,证明第13230200670号土地证东边在1989年是一片荒地,不是住宅,并以此证明第13230200670号土地证形成时间是伪造的;同时提出鉴定申请,要求对第13230200670、13230200671号两份土地证填写内容的笔迹是否为同一人书写进行鉴定,以此证明土地证是伪造的。

  被申请人惠东县政府、惠州市政府,原审第三人土储中心均未提交书面答辩意见。

  本院经审查认为,《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定,申请人与行政行为有利害关系,是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。申请人、起诉人与被诉行政行为有利害关系,是申请行政复议、提起行政诉讼的法定要件之一。土地登记案件中,与涉案土地存在权属争议的组织或个人,原本与该颁证行为有利害关系,具有复议申请人、原告资格。但是,如果该利害关系人对初始登记行为未申请行政复议或提起行政诉讼,仅对后来的换证行为或者主体变更登记行为申请复议或起诉的,因初始登记行为已经生效,土地权属已经明确,后来的换证行为或主体变更登记行为不可能侵犯其合法权益,该利害关系人与后来的换证行为或主体变更登记行为没有利害关系,不具有申请行政复议、提起行政诉讼的主体资格。本案中,惠东县政府于2009年将水泥二厂第13230200670号土地证项下的划拨土地收归国有后,重新登记在土储中心名下,并核发被诉的第020253号土地证。因中心埔村民小组未对第13230200670号土地证提起诉讼,且该颁证行为发生在修改前的行政诉讼法实施之前,亦不可诉,颁证行为生效,涉案土地权属明确,中心埔村民小组与惠东县政府给土储中心颁发第020253号土地证的行为没有利害关系,不具有行政复议申请人的主体资格,惠州市政府驳回其复议申请并无不当。行政复议之后,中心埔村民小组又对惠东县政府颁发第020253号土地证行为提起行政诉讼,与行政复议同样理由,该小组与被诉的颁证行为不具有利害关系,没有原告主体资格,起诉不符合法定条件,一、二审裁定驳回其起诉,亦无不当。中心埔村民小组主张,惠东县政府违法将涉案土地登记在水泥二厂名下,后又变更登记至土储中心,侵犯其合法权益。但是,中心埔村民小组并未举出充分证据证明,作为被诉第020253号土地证颁证行为主要证据和土地权属来源根据的第13230200670号土地证,存在重大、明显违法而无效,不能作为本案被诉颁证行为权属来源的证据。其主张缺乏事实根据,本院不予支持。本案审查中,中心埔村民小组将新屋仔村民小组出具的书面证明作为新证据提交本院,但新屋仔村民小组作为争议地的相邻村组,了解争议地历史状况,中心埔村民小组早应知晓,该证据不是在举证期届满后中心埔村民小组新发现的证据,更不是一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据,或一审程序中依法申请调取而未获准许、未取得,第二审程序中调取的证据,不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定“新的证据”,且仅凭该证据也不足以否定作为国家机关公文的第13230200670号土地证的证明效力。中心埔村民小组以“新证据”为由申请再审,理由不能成立。同时,中心埔村民小组还申请对第13230200670、13230200671号土地证书写内容的笔迹是否为同一人书写进行鉴定,但上述两份土地证上盖有惠东县政府印章,内容是否为同一人书写,并不足以否定两份土地证的真实性,也无法证明两份土地证任何一份是事后伪造,鉴定申请无实际意义,本院不予支持。

  应当指出的是,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第一款规定,行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中,惠州市政府作出的惠府行复(2015)82号行政复议决定,以中心埔村民小组不具有复议申请人资格为由,决定驳回其复议申请,正是认为复议申请不符合受理条件,从程序上驳回复议申请。因此,本案不属于复议机关作共同被告的情形。一、二审将惠州市政府列为共同被告不妥,本院予以指正。因该项违反法定诉讼程序问题不影响案件的公正审判,本案不予再审。

  综上,中心埔村民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(一)、(二)、(三)项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定,裁定如下:

  驳回中心埔村民小组的再审申请。

  审判长

  郭修江

  审判员

  曹 刚

  审判员

  熊俊勇

  二〇一七年七月三十一日

  书记员

  陈清玲

来源:鲁法行谈

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