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山东高院判例:行政机关终止公房租赁合同属于行政诉讼受案范围
2020年02月14日 法妞问答律师

  裁判要点

  公房租赁关系是国家房产管理机关通过行使国家赋予的行政职权将其所管理的国有财产——公房的使用权以租赁方式配置给某些特定的公民、法人或其他组织。公房的配置使用,是房产管理机关按照有关规定,选择符合要求的承租人,是其单方意志的体现。可见,房产管理机关的这种配置行为带有行政性和权力性特征,是一种行政行为。相应地,终止租赁合同行为也是行使行政职权的结果,是行政行为。

  裁判文书 

  山东省高级人民法院

  行 政 裁 定 书

  (2017)鲁行再41号

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)陈誉,男,1942年8月25日出生,汉族,住青岛市市南区。

  被申请人(一审被告、二审被上诉人)青岛市市北区房产管理一处夏津路房管所,住所地青岛市市北区夏津路**号丙。

  法定代表人郗晓明,所长。

  被申请人(一审被告、二审被上诉人)青岛市市北区房产管理一处,住所地青岛市市北区平定路**号。

  法定代表人刘翼,处长。

  原审第三人陈坚(一审第三人、二审第三人),男,1945年2月12日出生,汉族,户籍地青岛市市北区,现住青岛市市北区。

  再审申请人陈誉因诉被申请人青岛市市北区房产管理一处夏津路房管所(以下简称夏津路房管所)、青岛市市北区房产管理一处(以下简称市北房管一处)及原审第三人陈坚行政撤销一案,不服青岛市中级人民法院(2016)鲁02行终146号行政裁定,向本院申请再审。2017年6月22日,本院作出(2017)鲁行申236号行政裁定,提审本案。提审后,本院依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。

  一审法院认为,本案系因解除公房承租关系引起的纠纷,不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项的规定,裁定驳回陈誉的起诉。

  陈誉不服一审法院裁定,提起上诉。

  二审法院查明,1976年1月陈誉与夏津路房管所签订《公有住宅房屋租赁合同》,由陈誉承租青岛市市北区茌平路11号内7户房屋。1985年4月,陈誉搬离该房屋并将户口迁出。2011年11月11日,夏津路房管所作出《通知》:根据市北房管一处《关于解除茌平路11号内7户陈誉承租关系的通知》,陈誉承租茌平路11号内7户房屋不符合《青岛市城市公有房产管理暂行办法》的规定,应予撤销。请陈誉在接到本通知后到夏津路房管所处办理退租手续。2011年12月22日,市北房管一处向青岛市市北区开发建设局出具《市北区房产管理处关于已解除茌平路11号内7户陈誉承租关系的函》:“茌平路11号内7户房屋属我处管理的国有直管房产,2011年11月11日夏津路房管所已解除了与陈誉的承租关系,收回国有。请青岛市市北区开发建设局收到此函后与我处签订该房屋的拆迁补偿协议。”

  二审法院认为,本案系市北房管一处下属夏津路房管所与陈誉解除公房承租关系之后,陈誉对市北房管一处向青岛市市北区开发建设局所发函件提出异议,故本案系因解除公房承租关系引起的纠纷,不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

  陈誉申请再审称:1.一、二审法院裁定驳回起诉确有错误。(1)夏津路房管所及市北房管一处属于公有房产的行政主管部门,具体负责辖区内公有房产的行政管理工作,具备行政诉讼主体资格。根据《青岛市城市公有房产管理暂行办法》第五条规定,青岛市房产管理局和各县级市、区房产管理部门负责本辖区内城市公有房产的行政管理工作。案件所涉房产属于直管公房,由夏津路房管所依法经营管理,是该处房产的行政主管部门。(2)夏津路房管所与陈誉解除承租关系的行为,是被申请人以行政主管部门的身份行使公房租赁管理职能所作出的具体行政行为。(3)市北房管一处作出的要求青岛市市北区开发建设局与其签订拆迁补偿协议,是在解除与陈誉承租关系后继续履行公房行政管理职责作出的行政行为。2.二审法院裁定在审理查明部分称“1985年4月,陈誉搬离该房屋并将户口迁出”与事实严重不符,认定此事实的证据不足。二审庭审中夏津路房管所、市北房管一处及第三人没有提交任何证据证明陈誉1985年搬离茌平路11号,而陈誉已作出合理解释将户口迁出的原因。事实为茌平路11号房屋一直由陈誉居住使用,仅仅是在2008年陈坚知道拆迁消息后强行入住此房屋。所以,二审法院裁定认定以上事实缺乏证据证明。综上,陈誉的申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(一)(三)项的规定,请求:撤销青岛市中级人民法院(2016)鲁02行终字第145号行政裁定,对本案继续审理。

  市北房管一处提交意见称:1.本案是公房租赁纠纷,不属于人民法院受理行政案件的范围。本案是在房产出租单位夏津路房管所与陈誉解除租赁关系后,陈誉对市北房管一处向青岛市市北区开发建设局(以下简称市北建设局)所发函件提出异议,因此本案系因解除公房租赁关系引起的纠纷。公有房屋的出租指的是由房产出租单位与承租人建立的租赁关系,二者之间在本质上属于民事法律关系。根据《青岛市城市公有房产管理暂行办法》第十五条规定“公有房产出租,由房产出租单位与承租人签订租赁合同,租赁双方合法权益受国家法律保护”可知公有房产出租受合同法调整,而解除公房承租关系是指房产出租单位以出租人的身份所作的民事行为,不具有行政管理性质。市北房管一处作为事业单位法人,职责由《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第三条予以规定,其中并不包括解除公房承租关系,所以陈誉与房产出租单位就此产生的纠纷属于公房租赁纠纷,不属于行政诉讼的受案范围。2.二审裁定认定事实无误,市北房管一处向市北建设局发送函件是正当行使所有权人权利的行为。陈誉于1985年将户口迁出茌平路11号内7户,而且在该房屋拆迁之前早已将该房屋转租给他人,这足以证明其搬离该房屋,二审法院就此认定的事实无误。根据《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第十八条规定,原承租人户口外迁,房产出租单位可以按相应顺序确定新承租人,以上规定表明户口外迁后,原承租人已不具有承租资格。而且,根据该实施细则第二十八条规定,未经房产出租单位同意,转租、转让公有房产的,房产出租单位有权解除租赁合同,收回房屋。而陈誉在未经房产出租单位同意的情况下,擅自将该房屋转租,违反了该项规定,房产出租单位因此按照相关规定,解除了与申请人的租赁关系,有充分的法律依据。市北房管一处受青岛市国土资源与房屋管理局委托,对辖区内相关国有公房行使所有权人权利。在房产出租单位与陈誉解除租赁关系后,市北房管一处向开发局发送函件,要求其与市北房管一处签订拆迁补偿协议,是正当行使所有权人权利的行为。综上,有关公房租赁关系的纠纷不属于行政案件的受案范围,二审法院认定事实无误,市北房管一处向市北建设局发送函件是正当行使所有权人权利的行为。请法院驳回陈誉的再审申请。

  再审除一、二审查明的事实外,另查明,青岛市市北区房产管理处夏津路房管所于2012年更名为青岛市市北区房产管理一处夏津路房管所。即其2011年11月11日作出要求陈誉办理诉争房屋退租手续的通知时名称为:青岛市市北区房产管理处夏津路房管所,在本案一审诉讼前更名为:青岛市市北区房产管理一处夏津路房管所。

  本院认为,本案系市北房管一处下属夏津路房管所与陈誉解除公房租赁关系后,市北房管一处向市北建设局发函,告知其诉争房产已经收归国有,要求其与市北房管一处签订该房屋的拆迁补偿协议,陈誉对市北房管一处所发函件不服,提起诉讼。故本案亦是与公房租赁相关的纠纷。

  公房租赁关系是国家房产管理机关通过行使国家赋予的行政职权将其所管理的国有财产——公房的使用权以租赁方式配置给某些特定的公民、法人或其他组织。公房的配置使用,是房产管理机关按照有关规定,选择符合要求的承租人,是其单方意志的体现。可见,房产管理机关的这种配置行为带有行政性和权力性特征,是一种行政行为。相应地,终止租赁合同行为也是行使行政职权的结果,是行政行为。后续市北房管一处向市北建设局发函,依据夏津路房管所与陈誉解除租赁关系的通知,要求是被建设局与其签订该房屋拆迁补偿协议的行为亦属于行政行为,若对其不服而起诉,在行政诉讼法规定的受案范围内。一、二审法院以本案不属于行政诉讼受案范围驳回陈誉的起诉属于适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(二)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第三项的规定,裁定如下:

  一、撤销青岛市中级人民法院(2016)鲁02行终146号行政裁定;

  二、撤销青岛市市北区人民法院(2015)北行初字第77号行政裁定;

  三、指令青岛市市北区人民法院进行审理。

  审 判 长

  王海燕

  代理审判员

  付吉昌

  代理审判员

  蒋彦增

  二〇一七年九月十八日

  书 记 员

  王金玉

来源:鲁法行谈

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